Comentarios Recientes

0

Desarrollo y Democracia: Responsabilidades institucionales en los proyectos de alianza público-privada


  • Carlos Sully Bonelly G. | 24-11-2020

Las tareas ejecutivas para estructurar los proyectos de Alianza Público-Privada (APP) recaen normalmente en el ministerio, departamento u organismo competente, responsable de garantizar la dotación de la infraestructura y el servicio público correspondiente. Sin embargo, estas entidades pueden no tener las habilidades y experiencia necesarias, por lo que se crean unidades especializadas, o Unidades de APP, como la Dirección General de Alianzas Público-Privadas creada en virtud de la Ley Nº 47-20 de APP dominicana para brindar apoyo a los órganos de contratación y asumir ciertas responsabilidades en las tareas de identificación, implementación, y administración de los contratos.

Estas Unidades de APP son equipos técnicos con conocimiento específico en proyectos y contratos de APP, y sus funciones y posición dentro de la administración pública, varían en función de las prioridades de los programas de APP, a medida que evoluciona. Por ejemplo, las unidades de APP con un mayor carácter de supervisión y control suelen estar en los ministerios de hacienda, mientras que las unidades enfocadas más al apoyo técnico pueden estar centralizadas, junto a los organismos rectores de contratación pública, o estar directamente en los principales órganos de contratación, como el Ministerio de Obras Públicas, por ejemplo. Las unidades más enfocadas a la promoción de las APPs pueden formar parte de entidades de promoción de la inversión, tal como Proinversión en Perú.

Sin embargo, las funciones y estructura de las unidades de APP pueden cambiar a medida que el programa de APP evoluciona. En el Reino Unido, por ejemplo, el Equipo de Trabajo del Tesoro (su primera Unidad de APP) fue parcialmente convertida en una empresa mixta (público-privada) (Partnerships UK o PUK, con un 51% de participación de entidades privadas), y más enfocada a la promoción de las APPs. Pero, a medida que el programa de APP se desarrolló, y que los ministerios y los organismos obtuvieron más experiencia, el enfoque cambió hacia la supervisión y control fiscal de las APPs. Finalmente, esta empresa fue reabsorbida por el gobierno.

Es conveniente que estas Unidades de APP participen en la tarea de identificación de los proyectos, especialmente en la etapa inicial de un programa de APP, en la que los organismos competentes no tienen aún la capacidad suficiente. Pero cuidado con el marcado carácter de promoción que pueden tener las Unidades de APP, porque pueden llegar a distorsionar el proceso de planificación de inversión pública, impulsando proyectos porque parecen factibles como una APP, más que por su prioridad como inversión pública.

En la tarea de implementación, que supone diseñar la APP, redactar los pliegos y el contrato, y llevar a cabo la contratación, es también conveniente el apoyo de la Unidad de APP. Incluso, esta Unidad puede ser la responsable de implementar el proyecto, como se establece en la Ley Nº 47-20 de APP Dominicana. También, se suele recurrir al apoyo de consultores externos para las tareas de identificación, desarrollo e implementación de las APPs, incluso en países con experiencia en APPs, elaborando los estudios y documentos que se requieren en las diferentes etapas de desarrollo.

Una vez la autoridad contratante firma el contrato de APP, ésta asume la responsabilidad de administrar el contrato, que supone supervisar y controlar las especificaciones del proyecto y/o la calidad del servicio público. Para esto, algunos países subcontratan entidades externas especializadas (como ingenierías, consultorías o instituciones de investigación). Pero, la gestión de contratos de APP puede ser compleja, en particular cuando se trata de manejar cambios que ocurren a lo largo del contrato, por lo que se requiere el apoyo de la Unidad de APP, creando incluso manuales de gestión de los contratos.

En cuanto a las responsabilidades institucionales en las tareas de revisión y aprobación de los proyectos de APP, son normalmente los ministerios de economía y hacienda los que desempeñan un papel de liderazgo en este proceso, dada su responsabilidad de administrar los recursos públicos, y se crean varios puntos de control y decisión, que permiten desestimar a tiempo proyectos que no son viables, tal como comenté en un artículo anterior denominado “Estudios y Proceso de Desarrollo y Evaluación Continua de los Proyectos de Alianza Público-Privada”. En este sentido, según el Decreto Nº 434-20 de desarrollo reglamentario de la Ley 47-20 de APP, el análisis de “Valor por Dinero” y el de Impacto Fiscal” deben ser aprobados por el Ministerio de Economía y Hacienda respectivamente.

Las tareas de revisión y aprobación son muy importante, pero también pueden retrasar el proceso, por lo que se requieren mecanismos de coordinación que se establecen a través de la Unidades de APP, para asegurar que las revisiones y las aprobaciones procedan sin inconvenientes y no detengan el proceso. La aprobación final, en última instancia, puede ser del gobierno o del Congreso, al igual que otros proyectos de inversión, y en algunos países como en la República Dominicana se requiere la aprobación legislativa en caso de aportación de garantías o recursos públicos. Todos estos mecanismos de control ayudan a que el programa de APP sea más participativo, transparente y legítimo.

D. Carlos Bonnelly Ginebra

Santo Domingo, a 20 de noviembre de 2020


Comentarios

Name of User
Sé el primero en comentar

Ir arriba